内外皆受制约 拜登上台后，美国对华政策未来四年何去何从？

吴心伯：拜登执政无疑给两国关系提供了一个缓和与调整的机会，但能不能抓住机会，主要看双方能否确立对对方战略意图的基本信任，能否有效地开展务实合作，能否管控好越来越多且更加棘手的分歧。

随着明年 1 月 20 日美国权力交接日益临近，当选总统拜登上台后的中美关系发展成为各方关注焦点。分析拜登政府对华政策走向，主要涉及到三个方面，一是其执政重点为何，二是他会受到来自国内外的哪些制约，三是其对华政策的各种选择。

内外皆受制约

拜登团队已阐明其执政优先事项：控制疫情、恢复经济、应对气候变化、改善种族关系，重中之重是控制疫情和恢复经济。但是最乐观的估计，控制疫情至少也要半年之久，而经济的恢复很大程度上取决于控制疫情的情况。

拜登政府很清楚，在力量对比变化加快、大国竞争加剧的形势下，美国谋求加强自身的实力地位才是正道。拜登政府将积极制定和实施美国的产业政策，加大在能源、生物技术、先进材料、人工智能等领域的投入和研发，以确保美国未来的竞争力。此外，改善美国陈旧而破败的基础设施也是当务之急。拜登政府若要在高新技术产业发展和基础设施建设方面有所建树，需要投入大量的精力、财力和政治资源。

拜登政府将在推进自己的执政议程方面面临前所未有的内外制约。从内部看，鉴于特朗普在大选中获得了 7000 多万张选票，加上他下台后会竭力发挥 " 余威 "，其政治影响不可小觑，这对拜登来说无异于 " 绊马索 "。共和党有可能继续控制参议院，即使不在参议院中占多数，其与民主党的差距也很微弱。而众议院共和党与民主党的席位差距已经缩小，这意味着拜登将面临与国会的艰难博弈。

从外部看，特朗普执政四年，美国从现存国际秩序的缔造者和维护者变为最大的破坏者，其在国际社会的声誉和信誉受到前所未有的重创。更重要的是，面对空前的大变局，各国各地区纷纷作出调整，以适应国际政治经济的新现实。" 去美国中心化 " 的趋势在加速。欧洲更加坚定谋求 " 战略自主 "，东亚合作步伐加快，亚欧合作向前迈进，减少和摆脱对美元以及美元支付体系的依赖势在必行。尤其值得一提的是，中国经受住了特朗普政府发起的前所未有的对华战略攻击，有效地控制了新冠疫情，顺利地恢复了经济，正在积极构建 " 双循环 " 发展新模式。与四年前相比，中国更加强大、更有自信，发展的势头更加看好。

由此看来，国内面对一个更加分裂、阻力重重的政治版图，拜登将步履维艰；外部面对特朗普执政四年带来的巨大信任赤字，华盛顿难再一呼百应；从 CPTPP 到 RCEP 等各种合作安排，意味着美国不再是世界不可缺少的中心；而国际力量对比的进一步变化，使得美国的主导优势大打折扣。这就是拜登政府要面对的严峻现实。

对华政策框架与路径

优先关注国内问题，同时又面临来自内部和外部的种种制约，拜登的对华政策将如何展开？鉴于拜登尚未执政，与其去揣测其对华政策细节，不如去分析其政策框架和路径。

拜登的对华政策将受制于几个重要因素：一是特朗普留下的烂摊子。特朗普政府发起全面对华战略竞争，最后滑向对华战略对抗，给中美关系带来全面和持久的破坏，也给拜登挖下了一个 " 大坑 "。二是过去四年间，美国国内形成的对华共识，即中国是美国最主要的战略竞争对手，美国必须奉行强硬的对华政策，这似乎已是美国社会 " 政治正确 " 的一部分，也是拜登制定对华政策的国内政治环境。三是拜登团队在对华问题上的分歧，有的誓言要强硬对付中国，有的主张开展务实合作，还有的认为对中美关系应有不同于特朗普政府的叙述，何去何从，要形成共识不容易。

在拜登的执政理念中有两个重要认知：首先，当务之急是要处理好美国的疫情和经济，而不是重心向外、强化对华竞争。其次，就中美竞争而言，关键是美国要练好内功，提升自身的竞争力，而不是不顾一切、不惜代价地打垮中国。这或许意味着，与特朗普政府相比，拜登对华关注（或焦虑）不是那么强烈，对与中国开展战略竞争和对抗不是那么偏执。但是拜登对华政策要真正走出特朗普的阴影，就必须重新校准中国在美国对外战略中的地位，并恰如其分地界定中美关系的本质。这需要一场政策大辩论，更需要明智而有力的政治引导。

拜登在对华政策的路径上大致有三种选择。第一，重新出发，清理特朗普留下的烂摊子，跳过 " 特朗普陷阱 "，提出对华政策的新愿景和新议程；第二，大体依旧，在特朗普打造的对华政策框架内做些调整，相关调整能走多快多远取决于事态的发展；第三，谋求务实合作，先搁置或冻结中美之间的争议性问题，在一些领域开展务实合作（如抗击疫情、应对气候变化、伊核和朝核问题），积累积极动能，为管理和解决争议性问题创造条件。目前看来，第一种选择的可能性较低，第二或第三种选择的可能性较大。

中美关系三种走向

未来四年，中美关系走势有可能呈现如下几种形态。一是 " 竞争加合作 " 型，竞争态势突出，但合作也是双边关系的重要方面。二是 " 竞争主导 " 型，竞争是双边关系的基调且大体上是良性的和可控的，虽不排除必要的合作，但总体上合作的分量较轻，在双边互动中不占主要位置。三是 " 竞争－冲突 " 型，竞争是恶性的，因失控而导致对抗和冲突，爆发新冷战的风险增大。中美两国的努力方向，应该是避免 " 竞争－冲突 " 型，争取 " 竞争加合作 " 型，确保良性竞争主导型。

拜登执政无疑给两国关系提供了一个缓和与调整的机会，但能不能抓住机会，主要看双方能否确立对对方战略意图的基本信任，能否有效地开展务实合作，能否管控好越来越多且更加棘手的分歧。它考验的是双方各自自我政策调整的能力，克服国内政治干扰的能力，控制战略焦虑和冲动的能力，这对美方尤其如此。

经历了四年的疾风骤雨，中美两国都在重新认识对方，重新思考双边关系走向。两国关系固然回不到过去，但并不意味着不能有一个更加积极和建设性的未来。（吴心伯 作者是复旦大学国际问题研究院院长）