侠客岛：取消城区常住人口三百万以下城市落户限制 何以引发热议？

过去，农民在乡村完成家庭再生产，到城市就业，大部分人的归属地仍是在乡村。而现在，相当一部分农民在县市买房，落定户籍，下一代教育在县市完成。农民的流动路径，从“农村城市就业乡村养老”，转变为“农村城市就业城市定居”。

昨天，一份名为《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》的重磅文件由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发。

《意见》共分六部分、16条细则，全文不长，但分量绝对不轻：牵头起草单位人力资源和社会保障部把它称为“首次构建了促进劳动力和人才社会性流动的政策体系框架”；

而《意见》提出的“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件”也激起了舆论千层浪。

放开放宽大城市落户条件这回动了真格？将对重点人群、城市化推进产生哪些影响和挑战？

这就得好好聊聊了。

《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》发布

一

我们都知道，城市化存在梯度，进城落户政策的制定首先要与城市规模挂钩，而户籍制度的调整也会与人口流动密切关联。

早在进城落户政策出台之前，我国城乡人口就已经开始按照梯度流动，一般来说有三个途径：

一是通过升学实现的职业流动。上个世纪末，中国启动大学扩招政策，高考录取率和录取人数不断攀升，而与升学带来的人口流动和社会流动相应，高校毕业生也成了一线和准一线城市人口增加的主力。

二是农民跨区域流动。目前，我国农民工人数超过2.8亿，青壮年劳动力往往会从农村流入城市，从中西部地区流入东部沿海地区，这部分人口推动了流入地的常住人口规模扩大、城镇化率提高。

三是购房。岛叔老家的农民，十多年前流行到乡镇买宅基地建房，七八年前流行到县城购房，最近三五年则开始到地级市买房。农民涌向哪里，哪里房价就开涨。

那这回的《意见》影响了哪些人群的流动？

逐条分析，“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制”主要是针对农民群体，意味着他们将从之前的自由进县城，转变为可以自由到部分地级市落户。

“全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件”，说的是一些重点人群，比如大专本科毕业生，通过升学、就业能够顺利迁入到中西部地区省会城市，或是一些地区的省内排行第二、第三的重点城市。

“完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策”则意味着，一线城市和准一线城市将继续执行积分落户政策，精简积分项目，目标人群是优秀人才。

几条政策比对下来就会发现，这一轮放开放宽大城市落户政策，影响的主力人群依然是农民群体，已经在地级市购房的农民这回可以无障碍地在当地落户，同时还能吸引一批没有购房的人去购房。

这种梯度型的城市化政策与进城落户政策，在很大程度上贴合着中国的社会流动趋势。

（图源：IC photo）

二

基于历史原因，我国形成了通过户籍来区分的城乡二元结构。

改革开放前，通过城乡二元制度设计，国家从乡村提取资源，支持社会主义工业化建设；改革开放后，社会主义市场经济逐步确立，我国形成了全国统一劳动力市场，农民进入城市就业，国家推动“同工同酬”。

到了十六大之后，过去的“剥夺型”城乡关系又演变为“保护型”城乡关系。国家实施以工补农、以城带乡，政策上也相继提出了城乡统筹、社会主义新农村建设、城乡一体化、乡村振兴等。

而之所以要放宽城市落户政策，进一步促进要素在城乡之间流动，也正是基于这种“保护型”城乡关系一路发展，得来的不少好处。

上世纪七、八十年代至今，我们先是引入市场手段，优化资源配置，引导要素在城乡流动；同时又采用针对乡村的保护型政策，成功避开了发展中国家普遍出现的“农民进城、资本下乡”。

一方面，市场在资源配置中起决定性作用。农民自由流动、自由迁徙、自由择业，农业剩余劳动力被释放出来，工业和农业两个领域的劳动生产率都得到极大提高。

另一方面，始终坚持正确的社会政策。农业、农民在一定时期内处于弱势，如果将其全部放在市场中，必然会造成城乡差距进一步扩大，农民被挤垮。因而在放开农村劳动力向城市流动的同时，我国也对资本下乡设了限，有效避免资本对乡村的掠夺。

在“保护型”城乡关系下，农民可以自由到城市就业，获得更高收入；进城失败的农民呢，也有农村和土地作为保底，进可攻，退可守，城市化过程极具“弹性”。中国作为世界上最大的发展中国家，存在如此大规模的人口流动，却没有出现“贫民窟”，这是奇迹。

而在国家加大向农村投入资源、推动城乡公共服务均等化背景下，这回《意见》所提“推进基本公共服务均等化，常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务”等政策逐步落实的情况下，城乡户籍的福利内涵，将逐步缩小和取消。

理想状态下，未来的户籍将只具有登记意义，背后不再包含“教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障”上的区别。

有朋友问，那政策上为何还要取消或降低城市落户门槛、推动农民群体的户籍流动？《意见》提出“以户籍制度和公共服务牵引区域流动”，本质上是要进一步提升当前的户籍城市化率。

而就农民的个人选择而言，一些在县市买房的农民，觉得能同时拥有土地权利，认定农村户籍的含金量更高，落户意愿相对不强；

对于选择落户到城市的农民来说，短期内超大特大城市仍存在流入门槛，这回政策的利好，主要是鼓励这部分乡村人口将户籍移入三、四线城市。

三

有意思的是，这轮城市化/城市户籍推进的加速，也日益改变着我国的社会结构。在政策引导、房地产推动、教育城镇化拉力等作用下，我国正从以往的城乡“二元”结构走向城乡“三元”结构，面临着不小的机遇和挑战。

过去，农民在乡村完成家庭再生产，到城市就业，大部分人的归属地仍是在乡村。而现在，相当一部分农民在县市买房，落定户籍，下一代教育在县市完成。农民的流动路径，从“农村城市就业乡村养老”，转变为“农村城市就业城市定居”。

通常来讲，农民很难在特大超大城市买房，也没有能力在沿海就业地买房，绝大部分农民外出到一、二线城市和东部沿海地区打工后，会攒钱回到家乡的县市买房。

“超大特大和东部沿海城市——中西部三四线城市——乡村”这一“三元”结构由此形成。

过去，城乡完全是两套社会系统。农村有田有地，城市由市场配置资源。而正在形成的“三元”社会结构，则在一、二线城市与乡村之间，产生了“非农非工”的第三部分。

这“第三部分”的城市毫无工业化支撑，因而需要两头支持：一由乡下支持，年轻人在县市买房，多数靠父母拿出血汗钱支持，乡下种地的中老年人，每到节假日要送菜送油送鸡蛋到县市给孩子吃；

二靠沿海务工滋养，常见的形态是，女性居住在县市“陪读”，丈夫到沿海地区和更大的城市打工，寄钱回家。

在原来的城乡“二元”结构下，人口在城乡之间自由流动，优势群体进入城市生活，有稳定职业，成为新兴市民；还有一部分人在努力之后，没有条件进入，就返回乡村继续做农民。

进入城乡“三元”结构后，相当一部分返乡农民进入县市生活。这个群体就业不充分，收入不稳定，消费却不落后，大部分人过上了“伪中产”生活。他们既缺乏土地上的“安全感”，也缺乏城市中等收入群体基于固定职业形成的“稳定感”。

推动农民进城落户、提高城市化率的一个重要目的是通过拉动经济增长来促进就业、稳定社会。但也需注意到，城乡“三元”社会结构并不比城乡“二元”结构更稳定。

放开放宽大城市进城落户政策，因而就需要密切注意“三元”社会结构带来的挑战，在政策推进过程中，一些配套措施也应有所部署：

比如稳妥推进城市化，要警惕一些地区为拉动房地产而诱导农民进城，坚持政策定位，不将房地产作为刺激经济的手段；又如做好产业布局，城市化离不开工业化，要坚持三轮驱动的发展思路。

再就是要推进县域治理，中西部三四线城市，需要着力解决好进城落户人口的公共服务供给问题，医疗、教育、社会治理缺一不可。

最后，要坚守“三农”政策底线，改革宅基地制度、农村集体经营性建设用地制度、农用地制度所必须坚持的方向是——土地留在农村，要防止各种力量下乡与民争地、与民争利。

如《意见》中所说，“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端”“使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会”的同时，流动的社会亦需始终兜牢民生底线。后续政策的施行，也应立足这一点来考量。

文/桂华（武汉大学中国乡村治理研究中心教授、博士生导师）

编辑/点苍居士